Friday, October 20, 2006

BUTCE ACIKLARI VE FINANSMAN YONTEMLERI

TÜRKİYE’DE BÜTÇE AÇIKLARI ve FİNANSMAN YÖNTEMLERİ

Bütçe Açıklarının Farklı Tanımları

Bütçe açıklarının nedenlerini tartışmadan önce ‘‘bütçe açığı’’ kavramının tanımlanmasında kullanılan çeşitli yöntemleri inceleyeceğiz.

a. Geleneksel açık tanımı:

Bir kamu açığı tanımını en genel olarak şu şekilde gösterebiliriz :

Harcamalar

-Gelirler

Finansman

Burada çizginin üstü ile altını ayıran iki kriter vardır :

1. Devlet borcu kriteri: Bu kritere göre , bütçe açığını etkileyen ve yükümlülüklerde herhangi bir değişme meydana getirmeyen harcamalar çizginin üstüne , yükümlülükleri değiştiren (pozitif veya negatif finansman) harcamalar çizginin altına yazılır.Buna örnek olarak borç faiz ödemelerinin üst kısma , anapara ödemelerinin ise alt kısma yazılmasını gösterebiliriz. 2. Maliye politikası kriteri : Bu kritere göre hükümet sadece finansman amacı ile değil maliye politikası amaçlı olarak da borçlanabilir. Bunların geri ödenmesi söz konusu olmayacaksa bu kalemler üst kısma yazılmalıdır , çünkü geri ödenmeyen kamu borçları Merkez Bankasından kaynaklanan gelirdir(enflasyon vergisi).

Tabi ki hükümetler bu kalemleri yukarıya yada aşağıya yazarak görünürdeki bütçe dengesini değiştirebilir. Bu nedenle kamu açıklarının ülkeler arasında karşılaştırılabilir. Bu tanım ‘‘Kamu Kesimi Borçlanma Gereği’’ olarak adlandırılan tanımdır. Bu tanım borç ödemelerini hariç tuttuğu için devletin taze mali kaynak kullanımını gösterir.

Türkiye de bütçe açıkları , diğer bir değişle kamu kesimi borçlanma gereği başlıca altı kamu biriminin açık ya da fazlalarının toplamından oluşmaktadır. Bunlar : Merkezi Hükümet, KİT’ ler , Yerel Yönetimler , Döner Sermayeli Kuruluşlar , Sosyal Güvenlik Kuruluşları ve Fonlardır.

Vergiler + Vergidışı Gelirler + Faktör Gelirleri + Sosyal Fonlar – Cari Transferler = Kamu Tasarrufları

Kamu Tasarrufları – Yatırımlar = Tasarruf Yatırım Farkı

Tas. Yatırım farkı +(-) sermaye transferleri = Kasa Banka / Borçlanma

K.B / Borç. +(-) stok değişimi fonu = Kamu Borçlanma Gereği olarak tanımlanabilir.

b. Cari Açık - Sermaye Açığı Ayırımı :

Cari bütçe tanımında yatırım harcamaları ile sermaye gelirleri hesaba katılmaz.Yatırım harcamaları gelecekte değer getirileri olan harcamalardır , dolayısıyla borçlanma ile finanse edilmeleri durumunda , reel borç faizleri reel getiriden düşük ya da eşit olduğu koşulda , bu tür harcamaların kendi kendilerine finanse etmesi beklenir. Ancak , cari bütçenin de açık vermesi kamu maliyesi için ciddi bir sorun olarak görülmelidir.

Bu tanımlamada cari gelirler vergiler + vergidışı gelirler + sosyal fonlar olarak cari harcamalar ise cari giderler + cari transferler olarak gösterilmiştir. (1)

c. Birincil Açık :

Bütçe harcamaları içine faiz ödemeleri de dahil edildiği zaman ortaya çıkan bütçe açıkları kamu otoritesini takdirine bağlı olan açıklar değil , daha önceki bütçe açıkları tarafından belirlenen açıklardır. Bu nedenle bütçe açıklarından faiz ödemeleri çıkartıldıktan sonra kalan ‘‘Birincil Açık’’ hükümetin bütçenin kontrol edebileceği kısmını gösterir.

d. İşlemsel Açık :

İşlemsel açık , bütçe açığından , birincil açıkta olduğu gibi faiz ödemelerinin çıkartılması ile değil , sadece enflasyon etkisi ile aşınmaya uğrayan kısmının çıkartılması ile bulunur.Diğer bir değişle , işlemsel açık , birincil açık ile faiz ödemelerinin reel toplamı olarak tanımlanabilir. İşlemsel açık , borcun amortizasyonu ödemesini hesaba katmamakla faiz ödemelerini sadece bir gelir aktarımı olarak yani yeni talep yaratıcı bir unsur olarak ele almaktadır. ‘‘Birincil açık’’ yerine ‘‘ işlemsel açık’’ ölçümü kullanılırsa kamu açıklarının oranı daha yüksek olarak bulunacaktır.

TÜRKİYE’DE BÜTÇE AÇIKLARININ NEDENLERİ

a)Türkiye’de Bütçe Açıkları : Bütçe açığı kısaca ; kamu harcamalarının , kamu gelirlerinden fazla olması durumudur. Bir ekonomide kamu kesimi çeşitli birimlerle temsil edilir. En geniş tanımı ile kamu kesimi : Konsolide bütçe , yerel yönetimler bütçeleri , KİT bütçeleri , sosyal sigortalar bütçeleri ve fonlardan oluşur. Devlet bu beş birimden gelir toplar ve harcama yapar. Bu beş birimde gelir-gider dengesi , kamu kesimi dengesini verir. Oluşan bu kamu kesimi dengesinin açık vermesi ‘‘Kamu Kesimi Finansman Gereği’’ ya da bütçe açığı olarak bilinir

Genel anlamda kamu kesimi borçlanma gereği ; konsolide bütçe , yerel idareler , fonlar , KİT ler ve döner sermayeli kuruluşların açıkları toplamından oluşmaktadır. Kamu kesimi açıklarının dağılımı ekteki tabloda görülmektedir.

Tablodan çıkan sonuçlar şöyle özetlenebilir:

· Kamu açıklarında en önemli pay konsolide bütçeye aittir.

· Dönem içersinde azalma trendi göstermekle beraber KİT açıkları 1980’li yıllarda da önemlidir. Ancak 1995 sonrası KİT’ler açık veren kurum olma özelliği göstermemektedir.

· Sosyal güvenlik açıkları 1990 sonrası artış göstermektedir.

· Yerel idarelerin açıkları zaman içerisinde artış göstermiştir.

· Önceleri fazla vererek kamu açıklarının payını küçülten fonlar 1989 yılından sonra açık vermeye başlamış ve bütçe açıkları üzerinde olumsuz baskı oluşturmaktadır.

Kamu harcamaları kamunun normal gelirleri ile sınırlı değildir. Bu yüzden bütçe açıkları ortaya çıkar. Ülkemizde bütçe açıklarını iktisatçılar genellikle yüksek büyüme hızına ve / veya vergi sistemimizin yetersizliğine bağlamaktadırlar. Aslında Türkiye’de bütçe açığını doğuran nedenler olarak ;

(1) Kamusal Hizmetlere olan talep

(2) hızlı nüfus artışını

(3) tasarrufları yüksek tutulan büyüme hızını finansmandan yetersiz kalışını

(4) mali disiplinin bulunmayışını

(5) kamu kesiminin büyüklüğünü , aşırı istihdam ve sübvansiyonları

(6) KİT lerin Politize oluşunu gösterebiliriz.

Bunun yanında özellikle 1980’lerde başlatılan ve kısmen bitirilen alt yapı yatırımları kamu kesimi açıklarında önemli bir rol oynamıştır. Yine 1990 – 1991 yıllarında yaşanan körfez krizide kamu açıklarının artışındaki dış etkenlerden biri olarak sayılabilir. Ayrıca terör o-

laylarını önlemeye yönelik harcamalarında payı küçümsenmemelidir. Ancak bütün bu sebeplerin varlığı ; iradi bir maliye politikası sonucunda olan bütçe açığını : bir sosyal tercih sonucu ortaya çıktığını unutturmamalıdır.

BÜTÇE AÇIKLARININ FİNANSMAN YÖNTEMLERİ

Bütçe açıklarının finansmanında üç temel fon kullanılır.

I) Merkez Bankası kaynakları,

II) İç Borçlar

III) Dış Borçlar

Bu üç fondan Merkez Bankası Kaynakları emisyon hacminin arttırılması şeklinde gerçekleşir. Para basma yetkisi , hemen tüm ülkelerde Merkez Bankasına devredildiği için , kamu kesiminin bu kaynaktan faydalanması da artık borçlanma (avans) şeklinde olmaktadır. Ancak Merkez Bankası Kaynaklarının genellikle faizsiz olması , çoğunluklada karşılıksız gerçekleşebilmesi , bu kaynağı iç borçlardan ayıran özelliklerdir. Diğer bir fon olan iç borçlanma , kamu kesiminin tahvil ve bono gibi araçlarla iç piyasadan borçlanmasıdır. Bütçe açıklarını gidermede üçüncü fon ise dış borçlanmadır. Dış borçlanma , gerekli kaynakların dış alemden belli bir faiz karşılığı elde edilmesidir. Bu üç fonun yanısıra , ülkemizde son dönemde bir dördüncü fondan bahsetmekte mümkündür. 1989 sonrası sermaye hareketlerini serbestlik getirilmesi ve TL nin konvertibel olması ile gündeme gelen bu çok riskli fon ‘‘Sıcak para’’ olarak adlandırılmaktadır.

I) Merkez Bankası Kaynakları

Bir ülkedeki mali sistem , kredi ekonomisi ve mali piyasalardan oluşur. Kredi ekonomisinde Merkez Bankası kaynakları kullanılırken , mali piyasalar sisteminde çeşitli mali kurumlardan kaynak temini mümkündür. Bir ülkede mali piyasalar yeterince gelişmemiş ise , kaynakların temini zorunlu olarak kredi ekonomisi , yani Merkez Bankası kaynaklarından gerçekleşecektir. Böyle bir yapı ; Merkez Bankasının özerkliğine gölge düşürmekte ve siyasi iktidara bağımlı olduğunu göstermektedir.

Hazinenin Merkez Bankasından borçlanması iki şekilde olur : Doğrudan borçlanma ve dolaylı borçlanma. Doğrudan borçlanma , Hazinenin Merkez Bankasından doğrudan doğruya nakit borçlanmasıdır. Dolaylı borçlanma ise Hazinenin borçlanmak amacıyla çıkardığı Hazine kağıtlarının Merkez Bankası tarafından açık piyasa işlemleri ile satın alınması suretiyle gerçekleştirilir.

Hazinenin Merkez Bankasından doğrudan borçlanmasında en yaygın yön tem kısa vadeli avanslardır. Kısa vadeli avanslar esas olarak , Hazinenin yıl içerisindeki gelir ve gider denkleştirmelerini sağlamak için kullandığı kaynaklardır. 1211 sayılı Merkez Bankası Kanunun 50. maddesi uyarınca T.C. Merkez Banksı miktarı cari yıl ödenekleri toplamının % 15’ini geçmemek üzere Hazine’ye kısa vadeli bir avans hesabı açar.

Ayrıca , enflasyonist ortamlarda Merkez Bankası kaynakları ile mali açığın giderilmesi yani parasallaştırılması yoluyla hükümetler iki tür gelir elde ederler

seignorage ve enflasyon vergisi.

Parasallıştırma kanalıyla devletin elde ettiği ilk gelir türü seignorage’dır. Eğer para stoğundaki artış reel büyüme sonucu halkın reel para talebinde görülecek artıştan büyük değilse , hükümet enflasyonisyonist baskı yaratmaksızın , para basmak suretiyle reel gelir elde edilebilir. Hükümetin para basabilme hakkı sayesinde elde edeceği gelire seignorage denir. Seignoragenin mali yönü para yaratılması yoluyla elde edilen kamu gelirine tekabul ederken parasal yönü , elde para tutmanın özel kesime maliyetini ifade eder.

Seignorage gelirine başvurmanın arkasında yatan neden , vergi tabanındaki düşüklüktür. Söz konusu yönteme sık sık başvurarak gelir elde etmek , zaten zayıf olan vergi tabanını ileride daha da zayıflatmak anlamına gelmektedir (TÜGİAD 1996).

Parasallaşma yoluyla elde edilecek ikinci tür gelir enflasyon vergisidir. Parasal getirisi olmayan veya düşük olan vadesiz mevduatın enflasyon vergisine tabi tutulması sonucunda , Hazine’ye ve de bankalara kaynak aktarılması söz konusudur. Hükümetin enflasyon vergisi kanalı ile elde edeceği gelir , enflasyon oranı ile reel para talebinin çarpımına eşittir.

Bütçe açıklarının emisyonla finansmanı sonucunda toplam gelirde gözlenen artışın vergi hasılatını da arttırması ve bir süre sonra bütçenin dengeye gelmesi beklenebilir. Ancak , Türkiye’de durum böyle değildir. Nitekim 1980 öncesinde aşırı parasal finansmana rağmen bütçe açıklarında bu mekanizma nedeniyle bir azalma çıkmamakta tersine açığı arttırıcı etkiler doğurmaktadır. Bu durum vergi sistemleri ile ilgili yapısal sorunlardan kaynaklanmaktadır. Vergi gelirleri milli gelire göre fazla esnek değildir. Ayrıca vergiyi doğuran olayla verginin tahsili arasında oldukça uzun bir süre bulunmaktadır.

Dolayısıyla gelişmekte olan bir çok ülkede ve Türkiye’de kamu harcamalarının fiyat artışlarından doğan nominal milli gelire uyumu kısa bir zamanda gerçekleşmekte , vergi gelirinin nominal gelire uyumu ise daha uzun bir süreye yayılmaktadır. Uyum sürelerindeki farklılık giderek kamu açıklarının artmasına neden olmaktadır.

Merkez Bankası ile Hazine arasındaki finansman ilişkisinin bir diğer boyutu da tahkim borçlarıyla gerçekleşir. Tahkim borçları , kamu kuruluşlarının bazılarını bir kısım kısa vadeli borçlarını konsolide edilerek Hazine tarafından üstlenilmesinden kaynaklanmaktadır.

II) İç Borçlar

İç borçlar , devletin itibarına dayanılarak , belirli bir vade sonunda ödenmek üzere , bazı çıkarlar karşılığında ve borç verenlerin rızası ile milli para cinsinden ödünç alınan paralar olarak tanımlanabilir.

İç borçlar 1989 yılından sonra sürekli artış göstermiştir. Bunun önemli bir nedeni 1980’li yıllarda uygulanan görece sıkı para politikaları , yani Merkez Bankası kaynaklarından asgari ölçüde yaralanılmış olmasıdır. Bu dönemde kısa vadeli ve yüksek faizli borçlanma sonucu , borçlar borç ile karşılanmaya başlanmıştır. Neticede iç borçlar kendi kendini besleyen bir süreç sonunda 1993 yılında tıkanmıştır.

Vadeleri Açısından İç Borçlar

Kamu borçları vade bakımından kısa ve uzun vadeli borçlar olarak iki kısımda incelenmektedir. Bir yıl içersinde ödenmesi gereken borçlar kısa vadeli, daha uzun süreli borçlar ise uzun vadeli borçlardır. Türkiye’de bir yıl ve daha uzun süreli kağıtlar ‘‘tahvil’’ , bir yıldan kısa süreli kağıtlar ise ‘‘bono’’ olarak tanımlanmaktadır. Kısa vadeli borçlara , bütçe dönemi içinde ortaya çıkan geçici açıkların kapatılması için başvurulurken ; uzun vadeli borçlarda amaç yürürlükteki bütçenin gelir bakımından yetersizliğini borçlanma yoluyla gidermektir.

1990 ve 1997 yılı dışında son dönemde iç borçların en az % 70’i kısa vadelidir. Kısa vadeli borçlar ; devletin uzun süreli borçlanamadığını göstermektedir. Bu ise devlete güvenin azaldığının göstergesidir. Kısa vadeli borçlanmanın neden olduğu en önemli olumsuzluk faiz oranlarının yükselmesine yol açmasıdır

Türkiye’de iç borç senetlerinin en büyük alıcıları bankacılık kesimidir.

III) Dış Borçlanma

Dünaya ekonomisinde finansman kaynaklarının dengesiz dağılmış olması yeterli finansman kaynaklarına sahip olamayan gelişmekte olan ülkelerin ek kaynaklar sağlamasını zorunlu kılmaktadır. Bu nedenledir ki , gelişmekte olan ülkeleri dış finansmana iten başlıca iki önemli etken vardır.

Bunlardan ilki tasarrufların yetersizliğidir. Gelişmekte olan ülkelerde kişi başına düşen gelir düşük olduğundan hedeflenen ekonomik büyüme hızını finanse edebilecek tasarruflar oluşturulamaz ve gerekli finansman için dış borçlanmaya gidilir. Dış finansmanı gerekli kılan ikinci etken ise dış ödemeler bilançosu açıklarıdır.

Gelişmekte olan ülkeler için dış finansman kaynakları geleneksel ve alternatif dış finansman kaynakları olarak sınıflandırılabilir. Geleneksel dış finansman kaynakları artık pek yaygın olmayan devletten devlete yardım , uluslararası çok taraflı mali kurumlar finansmanları ve uluslararası ticari banka kredilerini kapsarken , alternatif dış finansmanlar doğrudan yabancı sermaye yatırımları ve uluslararası portföy yatırımları olmak üzere tüm diğer özel kaynaklı finansman yöntemlerini içerir. Kamu kesiminin yatırımlarını finanse edebilmek için dış borç kullanılması olağan ve yaygın bir uygulamadır.Genellikle uzun vadeli nispeten düşük faizli program ve proje kredileri , yatırımlar amacına ulaşıp dış borç kullanımı ile dış borç servisi arasındaki denge sağlandığında amaç gerçekleşmiş olur.

Türkiye’nin dış borçları , vade yapısı açısından incelendiğinde dış borç stoğunun artışına bağlı olarak , kısa vadeli borçlarında artmakta olduğu görülmektedir. Genel olarak kısa vadeli borçlar daha çok dış ticaretin finansmanında kullanılmakta ve ticari banka kredileri ile özel sektörün aldığı kredilerden oluşmaktadır.

SONUÇ

Türkiye Ekonomisi uzunca bir süreden beri temel dengelerini kaybetmiş ve gittikçe artan bir ekonomik bunalım içerisindedir. Ekonomik bunalım nedeniyle uzun vadeli ve ekonomiyi canlandırıcı nitelikteki yatırımlar yapılmamakta, iktisadi istikrarsızlık giderek artmaktadır. Bu iç karartıcı tablo, insanların üretim ve yatırım isteğini azaltmakta, gelir dağılımını artan oranda bozmaktadır. Bütçenin sürekli olarak açık vermesi insanların siyasetçilere olan güvenini azaltmakta ve beklentiler de bütçenin açık vermesi yönünde olmaktadır. Bütçenin açık vermesinde bireylerin beklentilerinin de rolü vardır. Bunun yanında hızlı nüfus artışı, ortanca seçmenin bedavacılığı, mali disiplinin bulunmayışı, tasarrrufların yüksek tutulan büyüme hızının finansmanında yetersiz kalışı, KİT’lerin varlığı, toplumsal bir ahlak kodunun bulunmayışı, devletin piyasaya sürekli müdahalesi ve kamu kesiminin sürekli büyümesi bütçe açıklarının nedenlerindendir. Sürekli olarak artış gösteren enflasyon oranı, devalüasyon ve gelir dağılımı da bütçe açıklarını beslemektedir. Enflasyonist bir ortamda aynı dönemde devletin satın aldığı mal ve hizmetlerin fiyatı artarken bu artış vergi gelirlerine aynı oranda ve zamanda yansıtılamaz. Devalüasyon ise dış borçların ülke parası cinsinden değerini artırır. Dış borçların büyük bir kısmı kamu kesiminin borcu olduğu için devalüasyon karşısında kamunun borç yükümlülüğü önemli oranda artar. Gelir dağılımında ise ücretli kesimin milli gelirden aldığı pay azaldıkça vergi gelirinin payı azalır. Bunun sonucu olarak kamu harcamaları sabit kalsa bile bütçe açığı artar.

Türkiye Ekonomisi içinden çıkılması son derece güç bir konuma sürüklenmektedir. Türkiye’de mevcut siyasal yapılanma kamu otoritesine çok geniş hareket alanı sağlamaktadır. Merkeziyetçi bir yapının olması ve siyasal iktidarı sınırlayıcı bir gücün olmaması kaynakların keyfi kullanımını artırmaktadır. Ülkemizde sürekli siyasal ve ekonomik krizlerin yaşanmasının bir nedeni de sivil toplum örgütlenmelerinin yetersizliği ve ahlak bunalımıdır. Nitekim, Türkiye’de çek-senet mafyasının ortaya çıkışı hukuk sisteminin zaafa uğradığına ve ahlak sisteminin de yetersizliğine dikkat çekmektedir. Ekonominin istikrara kavuşturulması gerekmektedir. Bunu da ancak kapsamlı bir kamu kesimi reformu ile gerçekleştirebiliriz.

Kamu harcamaları dikkatle incelendiğinde aşırı israfın olduğu görülür. Özellikle populist yaklaşımların sonucu olan sübvansiyonların ve seçim ekonomisi uygulamalarının önüne geçilmeli ve transfer harcamaları disiplin altına alınmalıdır.

Ülkemizdeki vergi sistemi, rasyonel bir vergi sistemi önerilerine uyum sağlayamamaktadır. Bu nedenle vergi sisteminin etkinliğini artıracak,gerekiyorsa vergi oranlarını düşürerek vergi tabanını yaygınlaştıracak, vergi kaçakçılığını önleyip kayıt dışı ekonomiyi mümkün olduğunca azaltacak bir dizi yeni düzenlemelere ihtiyaç duyulmaktadır. Ayrıca, vergi idaresinde modernizasyon sağlayarak etkinliği artıracak, cezaların caydırıcı düzeylere getirilmesi ile vergi toplamayı sağlıklı hale getirecek ve vergi sisteminin basitleştirilerek vergi vermeyi teşvik edecek köklü bir vergi reformu kaçınılmazdır. Kamu İktisadi Teşebbüsleri siyasi otoritenin kontrolünden çıkarılmalıdır. Bu denetimin yolu özelleştirmedir. Sosyal güvenlik kurumları, kamu sektöründe önemli yük kaynağı olmaktan çıkarılmalıdır. Türkiye’de yerel yönetimler, yönetim sistemi içinde sorunları en belirgin ve yeniden düzenlenmesi gereği sürekli gündeme getirilen kesimi oluşturmaktadır. Yerel yönetimlerin düzeltilmesi temelde merkezi yönetimin yeniden yapılanması ile mümkündür. Kamu açıklarının finansmanında son dönemde önemli araç haline gelen iç borçların vadesinin uzatılması şarttır. Güçlü siyasi iktidarlar, sürdürülebilir büyümeyi sağlamaya yönelik olarak köklü bir istikrar programı uygulamadırlar.

Kamu açıkları vermek çok kolay olduğu halde bunları kapatmak hatta olduğu düzeyde kontrol etmek güçtür. Gerek politik gerekse ekonomik nedenlerle kamu gelirlerinin artırılması ve kamu giderlerinin kısılmasına ilişkin sınırlar son derece daralmıştır. Bundan dolayı açıkların finansmanının nasıl yapılacağını iyi belirlenmesi gerekmektedir. Hükümet kamu açıklarının ne kadarının iç borçlarla ne kadarının dış borçlarla ya da merkez bankası kaynaklarıyla karşılanabileceği çok iyi belirlenmelidir. Türkiye’de borç faizleri tekrar borçlanmayla ödenmektedir. Vergi veya harcama yoluyla kamu açıklarına katkıda bulunan kesimlerin bundan kendilerinin sağladığı net faydanın topluma ödettikleri net zarar ile karşılaştırılıp, toplumsal uzlaşma içinde optimal bir nokta bulunmalıdır. Bütçe açıklarının kapatılmasının en önemli nedenlerinden biri seçmenlerin çoğunun vergi mükellefi olmaması, siyasi iktidarların ise oy kaygısı nedeniyle bu kesimleri vergilendirmemesi ve harcamalarını kısmaması gelmektedir. Oysa bu durumda herkes kendi çıkarını maximize ederken pareto anlamında daha kötü bir duruma düşmekte ve toplumsal refah düzeyi azalmaktadır.

İşte toplumda bu durumu kavrayacak bir ortalama bilinç düzeyi oluşturulmalı ve böylece kamu açıkları sorunu toplumsal uzlaşma ile çözülmeye çalışılmalıdır.

No comments: