Friday, October 20, 2006

Anayasal Mali Düzen

Hesap Uzmanları Kurulu’nun 57’nci kuruluş yıl dönümü etkinlikleri nedeniyle düzenlenen “ANAYASAL MALİ DÜZEN” konulu panelimize hoş geldiniz....Konuşmama başlarken hepinizi saygıyla selamlarım.

Biliyoruz ki, birey, hem devlet hem de diğer bireyler ve kuruluşlar karşısında mali anlamda özgür ve bağımsız olmadan temel hak ve özgürlüklerini ve buna bağlı olarak sosyal haklarını hiç bir zaman kullanamamış ve bu haklara sahip olabilmek için kendisinden alınan verginin ilk aşamada alınma bakımından ve sonra da harcama yönü ve amacı bakımından kurallara bağlanması için uğraşı vermiştir.

Bütçe hakkı kapsamında, önce vergi alma hakkının daha sonra da harcama yapma ve yıllık bütçeyi onama yetkisinin krallardan meclislere devredilmesi Batı’da yüzyıllarca süren mücadeleler sonucunda gerçekleşmiş, bu hakların elde edilmesi ve kullanılması aşamasında önemli çatışmalar olmuştur. İngiltere’de 1215 yılında MAGNA CART ile, Fransa’da 1789 FRANSIZ İHTİLALİ’yle A.B.Devletlerinde de yeni bir devletin kurulmasıyla bütçe hakkı, milletin temsilcisi olan parlamentolara verilebilmiştir.

Bütçe hakkının kazanılması mücadelesinde milletler, önce vergi hakkını yani halkın rızası olmaksızın vergi alınmamasını sonra da nerelere ve ne miktarda harcama yapılmasına ilişkin yetkiyi elde etmiş; gelirlerin ve giderlerin her sene yeni baştan tasdiki yani bütçenin yıllık onanması sistemi’nin kabulüyle de bütçe hakkı’nın tekemmülü gerçekleşmiştir.

Osmanlı Devletinde bu hakkın elde edilmesi ve kullanılması Batı’ya göre çok daha geç tarihlerde gündeme gelmiştir. 1876 Anayasası ile ortaya atılan bütçe hakkı fikri uzun yıllar uygulanamamış II. Meşrutiyet’in ilanıyla hayatiyet kazanmış ve çağdaş anlamı ile kullanılması ise, Türkiye Cumhuriyetinin kuruluşundan sonra 1924 Anayasası ile mümkün olabilmiştir. 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında bütçe hakkı ile ilgili hükümler açıklıkla düzenlenmiş ve uygulamaya geçilmiştir.

Bütçe hakkı, demokrasilerin tarihi oluşum ve gelişim sürecinde, ulusların egemenliklerini, kamu gelir ve giderleri üzerindeki yetkilerini parlamentonun kullanımına devretmesiyle sistemleşmiş ve bir mali müessese olarak Anayasalarla düzenlenmiştir. Bu düzenleme çerçevesinde, nerelere, hangi kamu hizmetleri için ne miktarda harcama yapılması gerekeceğine ve bu harcamalar nedeniyle halka ne gibi mali yükümlülükler yükleneceğine millet adına karar verilmekte; meclisler, ön izinle, yürütme organına, bütçe ile öngörülmüş gelirleri toplama, masrafları yapma ve borçlanma iznini vermektedir.

Meclisçe yürütme organına emanet edilen kamu kaynaklarının harcama yer ve esaslarına ilişkin taahhütler ile halka götürülmesi vaat edilen hizmetler için bir mukavele niteliğinde olan bütçe kanunu, amaçsız ve etkisiz bir faaliyette bulunma ya da çıkar gruplarına rant dağıtma amaçlı işlev görme yerine, toplumun tercihleri doğrultusunda hizmet götürmenin aracı olmalıdır. İyi bir bütçe kanunu, makro ekonomik istikrarı sağlamayı, sosyal hukuk devletinin gereği olan sosyal adaleti gerçekleştirmeyi, kaynak dağılımında etkinliği ve hizmet üretiminde verimliliği hedeflemelidir.

Ülkemizde bütçenin hazırlanması, kanunlaştırılması ve uygulanmasıyla ilgili esas ve usuller, Anayasada mevcut düzenlemelerin yanısıra 1050 sayılı Genel Muhasebe Kanunu ile belirlenmiş bulunmaktadır. Genel Muhasebe Kanunu bütçe ile ilgili Anayasa hükmünü ayrıntılandıran , ona zorunlu biçimde içerik oluşturan bir yasadır. Mali yaşamdaki ve kamu idaresindeki gelişmelerden doğan sorunlara çözüm üretememesi nedeniyle bu yasanın yerine yeni bir Kamu Mali Yönetim Kanunu hazırlanması ve yasalaştırılması gündemdedir. Anayasanın bütçe ile ilgili hükümleri de çağdaş anlayışa göre yeniden düzenlenmelidir.

Bütçe reformuna esas Kamu Mali Yönetim Yasası’na ilişkin çalışmaların yapıldığı bu günlerde, “kamu idaresi” ile “konsolide bütçeyi örtüştürerek” kamuya ait tüm gelir ve giderlerin bütçede gösterilerek saydamlığın gerçekleştirilmesi suretiyle kullanılan kamu kaynaklarının hesabının verilebilmesinin ve aşırı harcama eğiliminin kısıtlanarak ekonomik istikrar için yılı ödeneklerinin aşılmasını önlemek üzere mali sorumluluk ile verilen hizmetlerde verimlilik ve etkinliğin artırılmasına yönelir performans sorumluluğunun gerekliliği gözden uzak tutulmamalıdır.

Mevcut uygulamada, bütçenin kontrol ve denetimi, yasaya uygunluk denetimine ve saymanın sorumluluğu esasına dayanmaktadır. Oysa, ademi merkeziyetçi esaslar doğrultusunda hizmet birimlerine tahsis edilen ödeneklerin harcanmasında görevli, yetkili ve sorumlu hizmet biriminin yöneticisi ile bu yöneticinin bağlı olduğu bakana, hukukilik ve yerindelik denetiminin gereği olarak, mali sorumluluk ile performans sorumluluğu yüklenmelidir. Kesin Hesap Kanunu Tasarısı görüşmeleri birbirinden ayrılmalı, öncelik uygulanmış bütçe yılına ait Kesin Hesap Kanun Tasarısının görüşülmesine verilerek çoğunluğu muhalefet milletvekillerinin oluşturduğu ayrı bir komisyonda bütçe gerçekleşmeleri hakkında siyasi sorumluluğun gereği olarak iktidarın millete hesap vermesi sağlanmalıdır.

1982 Anayasasının başlangıcında “her Türk vatandaşının bu Anayasadaki temel hak ve hürriyetlerden eşitlik ve adalet gereklerince yararlanarak.......hukuk düzeni içinde onurlu bir hayat sürdürme ........hak ve yetkisine sahip olduğu” belirtilmiş, Anayasanın 2’nci maddesinde Devletin niteliği “adalet anlayışı içinde insan haklarına saygılı demokratik, laik ve sosyal bir hukuk devleti” olarak tanımlanmış, 10’uncu maddede ise, “herkes......kanun önünde eşittir” denilmiştir. Vergi ödevine ilişkin Anayasanın 73’üncü maddesi, “sosyal hukuk devleti” ile “kanun önünde eşitlik” ekseninde irdelenirse vergilendirme ilkeleri, verginin kanuniliği, verginin genelliği, mali güce göre vergilendirme, vergilendirmede eşitlik, vergi yükünün adaletli ve dengeli dağılımı, verginin kamu giderlerine tahsis edilmesi şeklinde belirlenebilmektedir. Bu ilkelerin birbirinden kesin sınırlarla ayrıldıklarını düşünmek yanıltıcı olabilmektedir. Genellikle, eşitlik ve mali güce göre vergilendirme ilkeleri iç içe geçen ve birbirinden ayrılması zor olan esaslardır. Genellik ilkesini ihlal eden bir yasanın bir anayasanın aynı zamanda eşitlik ölçüsüne uymadığını, ya da mali güce göre alınmayan bir verginin eşitlik ilkelerine aykırılık taşıdığını iddia etmek her zaman mümkün olabilmektedir. Vergilendirmede eşitlik ilkesini, verginin mali güce göre alınması ilkesiyle geçekleştirmeye çalışırken anayasada yer almayan “vergilerin geriye yürümezliği ilkesi” hukuk devletinin kazanılmış haklara saygının gereği olarak değerlendirmeye alınmalıdır. Bu ilkeleri gözeterek hazırlanan ve uygulanan yasalar, vergide adaleti ve haklılığı gerçekleştirmiş olacaktır. Bu nedenle yasaları hazırlayan ve uygulayan mali idarenin ve vergi yasaları ile uygulamalarını denetleyen yargının özenli ve duyarlı hareket etmesi gerekmektedir.

Anayasanın 73.maddesiyle düzenlenmiş “kanunilik ilkesi”, “hukuk devleti” kavramıyla bağlantılıdır. Vergi, iktidarların elinde, ekonomiye ve bu yolla bireylerin temel hak ve özgürlüklerine müdahale aracı olabilmektedir. Ekonomik ve sosyal hayatı düzenleyen kanunlarla, kişilerin temel hak ve özgürleri alanında yer alan vergiyi doğuran olaylar önlenebilir veya caydırılabilir. Bu nedenle vergilerin kanuniliği ilkesi, kişilerin çalışma ve sözleşme hürriyetleri ile mülkiyet ve miras haklarının zedelenmemesi için kanımızca hukuk devletinin belirleyici unsurlarındandır.

Hukuk devleti kavramının mali yaşama geçirilmesinde bu ilke gerekli tek unsur olarak düşünülmemeli, ilkenin mali hukuk yaşamında yerini alabilmesi, yasama ve yürütme organlarının işlem ve eylemlerinin yargı denetimine tabi olmasının yanısıra idarenin mali sorumluluğu ile yasama ve yürütme organı orasındaki yetki devrinin sınırları ve esaslarının da ayrıntılarıyla belirlenmesine bağlıdır.

Vergi ödevi ile ilgili Anayasanın 73.maddesinin son bendinde, muafiyet, istisna, indirim ve oranlarında kanununda belirtilmiş aşağı ve yukarı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisinin Bakanlar Kuruluna verilmiş olması verginin kanuniliği ilkesine aykırıdır. Gelir Vergisi ve Kurumlar Vergisi Stopaj oranlarında kanunla belirlenmiş oranı sıfıra kadar indirme ve bir katına katar artırma; Katma Değer Vergisi oranlarında % 1 ile % 40 arasında değişiklik yapabilme konusunda Bakanlar Kuruluna yetki verilmesi “verginin kanuniliği ilkesini” zedelemekte ve bu bent hükmü, Anayasanın vergilendirmeye ilişkin temel hükmü ile çelişmektedir. Diğer taraftan belirtilen ölçüde geniş tutulan vergilendirme sınırları, T.B.M.M. ne ait olan vergi koyma yetkisinin yürütme organına devredilmesi sonucunu doğurmaktadır. Anayasanın 91.maddesine göre, siyasi haklar ve ödevlerden olan “vergi ödevi” konusunda, kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verilemezken Bakanlar Kurulunun oranlar konusunda yetkilendirilmesi Anayasanın temel esaslarıyla da uyuşmamaktadır.

Anayasanın aynı maddesindeki vergi alma hakkının nedeni olan “kamu giderleri” kavramının ne olduğu açık olarak belirtilmelidir. Anayasanın amaçladığı kamu gideri, kamu hizmetinin gereği olan giderlerdir. Aksi takdirde,popülist uygulamaların neden olduğu kamusal hizmetlerin maliyetleri de, görev zararları ile gereksiz borçlanmanın faizleri gibi, vergi mükelleflerine yüklenmiş olur.

Anayasanın 167’inci maddesinde, vergi ve benzeri yükümlülükler dışında “ek mali yükümlülükler” koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Bakanlar Kuruluna yetki verilmiştir. 73. maddede vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin “kanunla konulacağı” ifade edildiği halde 167.maddede sözü edilen ek mali yükümlülüklerin kanunla konulması yerine, Bakanlar Kuruluna “kanunla yetki verilmesi” söz konusudur. Vergi benzeri ek mali yükümlülüklerin niteliği, kapsamı ve ölçüleri önceden kanunla belirlenmemekte, bu hususları belirlemek üzere Kanunla Bakanlar Kurulu’na yetki verilmesi öngörülmektedir. Bu düzenleme ve bu düzenlemeye dayanılarak 1984 yılında çıkarılan 2976 sayılı Dış Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, “verginin kanuniliği” ilkesiyle çelişmektedir. Bakanlar Kurulu Kararı ile vergilemeye imkan tanıyan 167.madde, Anayasanın 91.maddesiyle de uyuşmamaktadır.

Yıl içinde yürürlüğe giren vergi yasalarının cari yıl bütçe kanunuyla bağlantısı, “ön izin ilkesi” nedeniyle, Anayasada yapılacak bir düzenlemeyle sağlanmalıdır. Mükellefleri vergilendirme konusunda endişelendiren, güvensizlik ve belirsizliğe neden olan vergilerin geriye doğru (vergiyi doğuran olaydan önceye) yürütülmesi uygulamasıdır. Bu nedenle, vergilerin geriye yürümezliği ilkesinin Anayasanın 73. maddesine eklenmesi önem arzetmektedir.

Yasama organına ait “vergileme yetkisi”nin mahalli idarelere devrine ve toplam vergi gelirlerinin yerel yönetimlerle paylaşımına ilişkin mali tevzin ilkelerine Anayasa’da yer verilmelidir.

Kamu vakıfları ve derneklerince toplanan ve vatandaşa ek yük getiren bağış ve yardımlar, harç niteliğinde olduğu gözönünde bulundurularak mali disiplin altına alınmalıdır.

Bugünlerde basınımızda sık sık söz konusu edilen “vergi aslının affı” Anayasanın 73 ve 10’uncu maddeleriyle çelişmektedir.

Kanunlarımızdaki “ vergi ceza hukuku”na ilişkin düzenlemenin, yürütme organınca belirlenen faiz haddine bağlılığı nedeniyle “herkes suçun işlendiği tarihte yürürlükte bulunan kurala göre cezalandırılır” şeklinde ifade edilen hukuk kuralına aykırı olduğu ve cezada belirsizliğe neden olması yüzünden de Anayasa’ya uygun düşmediği değerlendirilmektedir.

No comments: